Forvaltningsrett er læren om rettsregler for offentlig forvaltning. Forvaltningsrett er en underavdeling av offentlig rett, i likhet med statsrett, strafferett og prosessrett.
De generelle reglene som gjelder for all forvaltning betegnes som den alminnelige forvaltningsretten.
Innen forvaltningen fins flere ulike grener som i tillegg kan ha spesielle regler. Disse går under fellesbetegnelsen den spesielle forvaltningsretten. Eksempler på slike regler er helserett og sosialrett.
Forvaltningsloven av 1967 og offentleglova av 2006 gjelder for virksomheten til «et hvert organ for stat eller kommune». Unntak fra dette er blant annet Stortinget og domstolene. I noen tilfeller har også private rettsubjekter fått delegert forvaltningsmyndighet, og forvaltningsretten omfatter da også disse. Eksempler er Norges Fiskarlag og Det Norske Veritas.
Reglene for forvaltningens virksomhet kan være fastsatt i formelle lover slik som forvaltningsloven og offentleglova, men en like viktig del av slike regler er de ulovfestede. De ulovfestede og lovfestede reglene supplerer hverandre. Prinsipper fastsatt i ulovfestede regler kan føre til at det stilles strengere krav enn det som står i de formelle lovene.
Ulovfestede regler
De ulovfestede reglene for forvaltningens virksomhet er ikke nedfelt i noen formell lov, men er en følge av langvarig rettspraksis og bygger på læren om myndighetsmisbruk, som ble utformet i slutten av 1930-årene, da domstolene, hovedsakelig Høyesterett, fant det nødvendig å sette visse begrensninger for forvaltningens skjønnsmessige frihet. Denne læren går ut på å hindre tre hovedkategorier av myndighetsmisbruk:
- Utenforliggende hensyn i saksbehandlingen
- Usaklig forskjellsbehandling
- Vilkårlige eller urimelige avgjørelser
Det grunnleggende utgangspunktet for disse ulovfestede reglene er Legalitetsprinsippet og Lex superior-prinsippet, som er noe av det som karakteriserer en moderne rettsstat.
Forvaltningens lovhjemmel gis av Stortinget gjennom formelle lover. I mange tilfeller delegerer Stortinget myndighet til forvaltningen til å fastsette nærmere regler, «forskrifter», som er å betrakte som lov. Dersom lover motstrider hverandre, er Lex superior-prinsippet en rangordning for lover og regler, hvor regelen av høyeste rang gjelder. Grunnloven går foran formelle lover, og formelle lover går foran forskrifter.
Legalitetsprinsippet
Legalitetsprinsippet er tradisjonelt blitt formulert som et krav om at myndighetsutøvelse som representerer et inngrep i privates rettsstilling, krever hjemmel i lov. Dette prinsipp er senere blitt modifisert, da en slik myndighetsutøvelse eller heteronom kompetanse kan utøves i medhold av andre autoritative rettsgrunnlag, herunder samtykke/avtalekompetanse, nødrett, eierrådighet, instruksjonsmyndighet og til dels sedvane. Legalitetsprinsippet kan følgelig formuleres slik at ethvert inngrep i private rettssubjekters rettsstilling, er betinget av en foreliggende kompetanse. Prinsippet er i første rekke begrunnet i rettssikkerhet, da private ikke skal utsettes for inngrep som de ikke kan forutse. I noen tilfeller kan inngrepets art begrense de øvrige kompetansegrunnlagenes gyldighet, og dermed være betinget av lovhjemmel. Inngrepets art kan også avskjære en særlig utvidende tolkning eller analogisk anvendelse av lov. Dette er i teorien kalt det relative legalitetsprinsipp. Legalitetsprinsippet ble grunnlovsfestet ved grunnlovsvedtak i 2014, se grl. § 113
Forvaltningsskjønn
Vanligvis er det slik at et saksforhold enten oppfyller vilkårene i en lovbestemmelse eller ikke, ut fra en rettslig standard. Dersom saksforholdet medfører at vilkårene er oppfylt, så inntrer de rettsvirkninger som bestemmelsen fastsetter. Bestemmelsen inneholder med andre ord en slags fasit på hva som er rett eller galt. Slike rettsligstyrte bestemmelser kan naturligvis inneholde vage og skjønnsmessige vilkår, men det er likevel i prinsippet alltid et rett og et galt svar. Domstolenes oppgave blir da å finne hvilken løsning som stemmer overens med gjeldende rett, på bakgrunn av den alminnelige rettskildelære.
I forvaltningsretten finner vi imidlertid mange bestemmelser som gir forvaltningen rom til å selv velge. Noen ganger har forvaltningen myndighet til å velge hvilket innhold et vedtak skal tillegges. Andre ganger kan forvaltningen ha myndighet til å velge hvorledes et vilkår skal anvendes. Fellesbetegnelsen er at forvaltningen er gitt et fritt skjønn. Betegnelsen forvaltningskjønn er et annet ord for det samme. Forvaltningsskjønnet begrunnes i hovedsak ut fra det politiske perspektivet. Forvaltningen er regjeringens redskap og regjeringen utgår av Stortinget. Formålet med forvaltningskjønnet er å gi forvaltningen et politisk handlingsrom i et antatt demokratisk styre.
Det at et vilkår er underlagt forvaltningens frie skjønn begrenser borgernes muligheten for å prøve forvaltningens skjønnsutøvelse for domstolene. Domstolenes oppgave er jo å overprøve det rettslige og ikke det politiske. Domstolene kan derfor i utgangspunktet ikke overprøve forvaltningens skjønnutøvelse. Domstolenes overprøvelsesrett er imidlertid ikke helt begrenset. Noe vern mot vilkårlig maktutøving må jo borgerne ha. Begrensninger i skjønnsutøvelsen følger derfor av den ulovfestede læren om myndighetsmisbruk. Kort sagt omfatter denne læren forbudet mot å legge vekt på utenforliggende hensyn, forbudet mot usaklig forkjellsbehandling og forbudet mot grovt urimelige vedtak.
I tillegg har Den Europeiske Menneskerettighetsdomtol (EMD) slått fast at EMK artikkel 6 (1) gir borgere rett til å få prøvet skjønnet i saker av særlig betydning.
Det er tre ulike hovedtyper forvaltningskjønn.
- Det første tilfellet er der det fremgår av bestemmelsen at forvaltningen selv kan velge om de vil treffe tiltak. Da brukes ofte ord som «kan», men selve begrepet er ikke i seg selv tilstrekkelig til å fastsette om det foreligger skjønn. Til tider kan begrepet «kan» forstås som skal. Forarbeider kan da gi rettleding. Ellers vil det kunne legges vekt på de hensyn som begrunner forvaltningsskjønn, som f.eks. om vi er på et politisk område.
- Det andre tilfellet er der det fremgår av bestemmelsen at forvaltningen selv kan bestemme innholdet av et vedtak. Det kan f.eks. stå et vilkår om at det er opp til forvaltningen å «bestemme restriksjoner».
- Det tredje tilfellet er det mest problematiske, og foreligger der bestemmelsen inneholder vilkår som lovgiver har ment at forvaltningen selv skal bestemme innholdet av. Dersom et vilkår er svært vagt taler det for forvaltningskjønn, som f.eks. uttrykket «særlige grunner». Grunnen til dette er at slike vilkår er lite egnede for rettlig overprøving, noe som igjen belyser at Stortingets mening ikke var å gi vilkåret en slik funksjon. Holdepunkter kan også fremgå av forarbeidene. Dersom formålet med vilkåret er politiske hensyn eller angår et faglig vanskelig område, vil det forøvrig peke i retning av at vilkåret er underlagt forvaltningskjønn.
Utenforliggende hensyn
Læren om myndighetsmisbruk supplerte legalitetsprinsippet med at forvaltningen også må holde seg innenfor lovens formål når den foretar beslutninger, og ikke ta utenforliggende hensyn. Å ta saklige beslutninger er for øvrig også et krav for forvaltningen i avgjørelser som ikke trenger lovhjemmel. Et klassisk eksempel på utenforliggende hensyn er den såkalte «Raadhushospitsdommen» (Rt. 1933 s. 548), der Oslo kommune nektet et serveringssted skjenkebevilling fordi det benyttet streikebrytere som ansatte. Høyesterett fant at en slik grunn til avslag var ulovlig fordi den lå utenfor den daværende alkohollovens formål.
Dette standpunktet er imidlertid blitt revidert noe i senere avgjørelser fra Høyesterett. I en avgjørelse fra 1996 (Bjørlo Hotell, Rt. 1996 s. 78) kommer retten til at Nordfjordeid kommune kunne ta hensyn til geografisk næringsutvikling i kommunen under vurderingen av hvilken av to søkende restauranter som skulle tildeles skjenkebevilling, et hensyn som klart lå utenfor alkohollovens rammer. Avgjørelsen åpner likevel ikke for at slike hensyn alltid kan tillegges vekt. Søkerne i saken sto etter en alkoholpolitisk vurdering likt, man kunne da i tillegg vektlegge hensynet til næringsutviklingen. I 1993 (Lunner Pukkverk, Rt. 1993 s. 528) uttalte Høyesterett også at visse hensyn, i dette tilfelle hensynet til miljøet, kunne være så viktige at de måtte kunne tillegges avgjørende vekt uavhengig etter hvilken lov eller på hvilket forvaltningsområde en avgjørelse skulle treffes.
Kravet til forsvarlig saksbehandling
Grunnkravet til forsvarlig saksbehandling sier at forvaltningen må utrede og opplyse en sak godt. Jo mer inngripende et vedtak er, jo strengere er kravet. Dette kan medføre at det er nødvendig å varsle parter, gi innsyn og begrunnelser utover det som er fastsatt i forvaltningsloven.
God forvaltningsskikk
God forvaltningsskikk innebærer at forvaltningen skal være åpen og serviceinnstilt. Dette kan være å sette rimelige frister, nedtegne opplysninger som blir gitt muntlig skriftlig, innrette seg for å hjelpe publikum på en god måte, svare raskt og seriøst på henvendelser, gi grundig, rask og korrekt saksbehandling, og praktisere likebehandling.
Lovfestede regler
Under 2. verdenskrig opplevde man konsekvensene av ukontrollert maktutøving. I årene etter krigen ble det gjort svært grundige utredninger om norsk forvaltningsrett, som endte opp i formelle lover. Disse er en utvidelse og en presisering av de ulovfestede reglene, og består i stor grad av detaljerte regler for saksbehandling.
Hovedregler
De viktigste pliktene forvaltningen har som er fastsatt i forvaltningsloven og offentleglova kan oppsummeres i følgende punkter:
- Utredningsplikt
- Plikt til forhåndsvarsel
- Plikt til å holde parter løpende underrettet
- Innsynsrett
- Taushetsplikt
- Begrunnelsesplikt
- Klagerett og rettigheter ved omgjøring
- Habilitetsregler
Begreper
Når forvaltningen utøver myndighet, skjer det gjerne gjennom «vedtak». Ordet «vedtak» blir ofte brukt i dagligtalen, men har i forvaltningsrettslig sammenheng en presis juridisk definisjon. En «forskrift» er et vedtak som gjelder for mange, uspesifiserte mennesker. Den juridiske definisjonen på vedtak overfor bestemte personer, «enkeltvedtak», er et utgangspunkt for mange rettigheter og plikter gitt av forvaltningsloven. Det er altså verdt å merke seg at det ikke er forvaltningen selv som bestemmer hva som er vedtak og enkeltvedtak. Om det er et vedtak, bestemmes av forvaltningslovens § 2 a og b.
Vedtak
Forvaltningslovens § 2 sier:
a) vedtak, en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter);
b) enkeltvedtak, et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer;
Definisjonen av «vedtak» kan forklares slik:
«Avgjørelse»
Det skal foreligge en endelig avgjørelse, ikke et utkast eller forslag.
«Bestemmende»
Det holder ikke at avgjørelsen gjelder eller angår rettighetene eller pliktene. I vedtaket må rettighetene eller pliktene «bestemmes».
«Rettigheter og plikter»
Eksempel på en plikt: «Du skal stenge serveringsstedet ditt» – eller rettigheter: «Du skal få taxiløyve», «du skal få trygd»
«Under utøving av offentlig myndighet»
«Offentlig myndighet» er et viktig punkt. Offentlig myndighet er myndighet som forvaltningsorganet har fått delegert med lovhjemmel. Det altså må skilles mellom «privat myndighet» og «offentlig myndighet». «Privat myndighet» er slik myndighet som alle (også forvaltningsorganer) kan ha gjennom feks. å eie en eiendom og ha myndighet over denne. Dette går under privatrettslige regler.
«Part»
Et nøkkelord i forvaltningsretten er begrepet «part». Den som en sak omhandler eller gjelder regnes som part i saken og har dermed etter sikker forvaltningsrett og forvaltningsloven rettigheter til å uttale seg om saken og rett til innsyn i saken.
Likevel er klageretten utvidet til også å omfatte andre som har rettslig klageinteresse i saken. Dette er nok i mange sammenhenger av større praktisk viktighet.
Et annet nøkkelord er begrepet habilitet. Den som behandler en forvaltningssak må være habil, det vil si at vedkommende ikke må ha så nær tilknytning til saken som beskrevet i forvaltningslovens § 6. Om vedkommende saksbehandler har slik nær tilknytning til saken, er han inhabil.
Offentlig innsyn i virksomheten til forvaltningen, er et viktig prinsipp i forvaltningsretten bestemt i offentleglova. Den fastslår at forvaltningens virksomhet er offentlig. Enhver kan kreve innsyn i det offentlige innholdet i en hvilken som helst bestemt sak, helt uavhengig av om man har tilknytning til saken eller ikke, og uten å måtte begrunne hvorfor. Det kreves bare at det identifiseres hvilken sak det gjelder. Forvaltningsorganers postlister legges gjerne ut på Internett som følge av dette prinsippet, og disse er nyttige verktøy for å identifisere bestemte saker. Det er imidlertid en rekke unntak fra hovedregelen om fullt innsyn. Og om disse blir anvendt på riktig måte, er det vanskelig for den enkelte som krever innsyn, å ta stilling til.
Se også
Litteratur
Eksterne lenker
