В официальной переписке циркуляром называлось письмо (указание, приказание и так далее), написанное одним лицом группе нескольких должностных лиц, либо письмо для всех лиц, занимающих определённую должность. В отличие от распоряжений, разрешающих какое-либо конкретное дело, циркуляры обыкновенно носили общий инструкционный характер[1].
В России имперского периодациркуляры, и особенно те, которые издавались министрами, получили большое значение[1]. Знание практического права во многих областях административного управления было невозможно без знания соответствующих циркуляров, которые в ряде случаев устанавливали самостоятельные правила, или в том или другом отношении меняли смысл закона[1]. Такое значение циркуляров в русском административном праве обуславливалось:
отсутствием законодательных норм по изданию циркуляров.
Неполнота законов зачастую приводила к существенным затруднениям, поэтому Государственный совет признал «право административных властей, в особенности высших, определять в тех случаях, на которые нет отдельного предписания закона, подробности, ускользающие от законодателя» (Выс. утв. 20 февр. 1873 г. мнение гос. сов.; опубликовано не было и в Свод Законов не вошло). Однако вопрос порядка, в каком администрация может осуществлять указанное выше право — разъяснять и пополнять законы, действующим законодательством не разрешался, а также и циркуляры министров Сводом законов игнорировались[1].
Согласно статье 176, п. 6 Учреждения министерств«Дела исполнительные общие представляются на разрешение правительствующего сената…, 6) когда предстоит нужда сделать общее (циркулярное) предписание в пояснение или подтверждение существующих правил»[1][2], то есть, циркуляр должен быть издан только правительствующим сенатом, а не министерствами; на деле это требование не исполнялось, и отдельные министры постоянно издавали циркуляры[1]. Отсутствие законодательных норм по их изданию, надзору, обжалованию или отмене могло привести к тому, что циркуляр будет не соответствовать закону, в пояснение которого он издаётся, а также к установлению правил, не имеющих оснований в законе.
До 1936 года — регламентированный законодательством[4] официальный акт, который издавал руководитель наркомата[5][6]. Порядок издания циркуляров, их опубликования, а также опротестования и приостановки ЦИКами республик и край(обл)исполкомов одинаков с другими актами, которые издавали наркоматы, исполкомы и другие советские организации[4]. Ряд циркуляров были изданы НКВД, из них некоторые действуют и в России.
