הסכם הסגרה

הסכם הסגרה הוא הליך לשיתוף פעולה בין מדינות במסגרת הלוחמה בפשע, בו מבקשות מדינות שונות את הסגרתו של אדם אשר נחשד או הורשע בפלילים באותן המדינות, אך ברח לתחומי מדינה אחרת. כפי שנהוג ביחסים בין מדינות, הליך ההסגרה מוסדר באמנה בין המדינות.

היסטורית דיני ההסגרה

העובדה שבעבר לא הייתה מוטלת חובה על מדינה להסגיר את מי שיושב בגבולותיה למדינה זרה, היא שעמדה בבסיס יצירת רשת של הסכמי הסגרה (אמנות) בין מדינות. רוב המדינות בעולם חתמו על הסכמי הסגרה דו-צדדיים עם מדינות רבות אחרות. אולם, אין מדינה בעולם שלה הסכמי הסגרה עם כל מדינות העולם האחרות. כך לדוגמה, לארצות הברית אין הסכם הסגרה עם למעלה מחמישים מדינות בעולם, כולל סין, וקוריאה הצפונית.

במשפט העברי, ישנו קול שקורא כנגד הסגרות, מתוך הרעיון שקדושת הארץ רק קולטת ואינה פולטת "לא תסגיר עבד אל אדוניך". הדבר מייצג שיטה מוסרית, שאם יש לשפוט אדם, רצוי שנעשה זאת בעצמנו במשפט צדק.^[1]

עקרון ההדדיות

ככלל, יחסי הסגרה מושתתים על עקרון ההדדיות בין מדינות אשר יכולים להתבטא לא רק בהסכם ספציפי שמטרתו הסדרת ענייני הסגרה אלא גם בהסכם כללי הדן בנושא. ניתן לכרות הסכם הסגרה גם בדיעבד. בנוסף, שר המשפטים יכול לאשר חריגה מעקרון ההדדיות במקרים המתאימים לפי שיקול דעתו. ישראל היא צד לאמנה האירופית בדבר הסגרה, שעליה חתומות מעל ארבעים מדינות. נוסף לכך, יש לה הסכמי הסגרה דו צדדיים עם מספר מדינות שמחוץ לאמנה האירופית. עקרון ההדדיות נחשב לאחד מהעקרונות המקובלים במשפט הבינלאומי ועיקרו הוא כי הסגרה תבוצע במסגרת יחסי גומלין, זאת מכיוון שאין מוסדות מרכזיים לאכיפה בנושא. בית המשפט העליון פירש את עקרון ההדדיות באופן מרחיב וקבע שמספיקה "אקוויוולנטיות מהותית ועקרונית" בין תנאי ההסגרה בישראל ובמדינה השנייה, זאת מכיוון שבסך הכל תכלית חוק ההסגרה היא שימוצה הדין עם העבריינים.

עקרון ההדדיות מקבל ביטוי גם במשפט העברי שדוגל בגישה האוניברסלית, על פיה ישנם דינים שחלים לא רק על עם ישראל אלא כל העולם כולו.^[2]

אמנות והסכמי הסגרה

במסגרת דיני ההסגרה הנוסחה העיקרית היא "הסגרה או העמדה לדין". משמע שבעת טיפול בנחשד אשר הורשע בפלילים, ההליך המקובל במספר אמנות הוא כי העבריין יועמד לדין במדינת המקלט ו/או יובא בפני שופט במדינה בה עבר את העבירה.

שאלה שעלתה במסגרת דיני המשפט הבינלאומי היא האם כיום קיימת למדינה חובה להסגיר פושע או חשוד בפשע למדינה זרה. יש האומרים כי לא חלה חובה כזאת, וזאת כביטוי אחד מני רבים לריבונותה ולשליטתה על האנשים היושבים בגבולותיה. אחרים טוענים שעצם כריתת האמנות היוותה התפתחות של נורמה מנהגית במסגרת המשפט הבינלאומי אשר יצר חובה כלפי מדינות העולם להסגיר פושעים ו/או חשודים למדינות בהן נעשתה העבירה. ועדת האו"ם למשפט בינלאומי קבעה בדו"ח אשר הפיצה בשנת 2008 כי אין קונצנזוס בנדון.

קיימים שני סוגים של הסכמי הסגרה בין מדינות: הסכמי רשימה והסכמי פליליות כפולה. הסכמי ההסגרה המסורתיים והנפוצים ביותר הם הסכמים המכילים רשימה על מעשים פליליים שבעטיים חשוד יוסגר למדינה זרה. הסכמי פליליות-כפולה, הנחתמים מאז שנות השמונים, מתירים הסגרת חשוד בפלילים אם העונש על הפשע בו הוא חשוד עולה על שנת מאסר בשתי המדינות. לעיתים ההסכם נוקב בתקופת מאסר שונה. על פי שני סוגי ההסכמים, אם אין מדובר בחשד למעשה המהווה מעשה פלילי בשתי המדינות, אזי אין הוא נופל תחת הסכם ההסגרה.

באופן כללי, מדינה המבקשת כי מדינה אחרת תסגיר לידה אדם, חייבת לעמוד בתנאים הבאים:

הפשע המדובר חמור דיו.
קיימות ראיות לכאורה כנגד האדם שאת הסגרתו מבקשים.
המעשה, בו נחשד האדם שהסגרתו מבוקשת, מהווה עבירה פלילית בשתי המדינות.
ניתן לצפות כי האדם שאת הסגרתו מבקשים יזכה למשפט הוגן במדינה המבקשת את הסגרתו.
העונש שיקבל האדם שאת הסגרתו מבקשים, במידה ויורשע, הוא מידתי (פרופורציונלי) ביחס לעבירה בה נחשד.

הגבלות

ברוב מדינות העולם החקיקה אוסרת על הסגרת אדם, אם לדעת הממשלה, ההסגרה מבוקשת בגלל פשע פוליטי. מדינות רבות, למשל מקסיקו, קנדה ורוב מדינות אירופה, לא יתירו הסגרת אדם מתחומן אם במדינה המבקשת את הסגרתו הוא עלול לעמוד בפני עונש מוות, אלא אם כן מובטח כי האדם המוסגר לא ייענש בעונש מוות. בפסק הדין של^[3] Soering v. United Kingdom, בה התבקשה הסגרת חשוד בפלילים לארצות הברית מן הממלכה המאוחדת (שהייתה אז חלק מהאיחוד האירופי), פסק בית המשפט האירופי לזכויות אדם כי הסגרת אדם החשוד בעבירה שעליה עונש מוות בארצות הברית עומדת בניגוד לכלל השלישי של האמנה האירופית לזכויות אדם.

הגבלות אלה על מקרי הסגרה מנוסחות בדרך כלל בצורה מפורשת בהסכמים בין המדינות. אולם, במדינות שונות החברות בארצות הברית, בהן נהוג עונש מוות על פשעים מסוימים, קיימת מחלוקת בנוגע להסכמים אלה ויש הרואים בהם התערבות של מדינות זרות במערכת הצדק האמריקאית. מנגד, לחץ של ממשלת ארצות הברית להסגיר לידיה חשודים בפלילים בניגוד לחוקי המדינה בה יושב המועמד להסגרה, נראה בעיני מדינות רבות כניסיון להתערב בענייניהן הפנימיים ובריבונותן על מערכת החוק והמשפט שבהן.

מדינות שבהן קיים שלטון החוק מעמידות בדרך כלל בקשות הסגרה למבחן בתי המשפט של המדינה. בתי משפט אלה עשויים להטיל הגבלות מסוימות על בקשת ההסגרה, או למנוע את ההסגרה כליל. למשל, במקרים שבהם בית המשפט מגיע למסקנה כי ההאשמות נגד האדם, במדינה המבקשת את הסגרתו, מבוססות על ראיות מפוקפקות, או על ראיות שנקבלו כתוצאה ממעשי עינוי, או שבית המשפט שוכנע כי האדם לא יזכה למשפט הוגן לאחר הסגרתו, או שיזכה ליחס אכזרי, בלתי אנושי או משפיל לאחר הסגרתו.

במדינות מסוימות, כמו למשל צרפת, גרמניה, אוסטריה, סין ויפן, קיימים חוקים האוסרים על הסגרת אזרחיהן. קיימות מדינות אחרות שהגבלה דומה נקבעה בהסכמי ההסגרה שלהן ולא בחוקיהן. הגבלות כאלה מעוררת לעיתים מחלוקת במדינות אחרות כאשר, לדוגמה, אזרח צרפתי מבצע מעשה פשע מחוץ לארצו ואז ממהר לשוב לארצו, לכאורה כדי להימנע מהעמדה לדין. יחד עם זאת, במדינות שאינן מסגירות את אזרחיהן, החוק הפלילי חל גם על מעשי אזרחי המדינה מחוץ לגבולותיה ואזרחים החשודים בביצוע פשע מחוץ לגבולות המדינה יועמדו לדין בשובם למולדתם. בהעמדתם לדין ישפטו אזרחים אלה כאילו הפשע בוצע בגבולות המדינה.

חריגים באיחוד האירופאי

ההגבלות הרגילות על הסכמי הסגרה ולפיהן: העבירה חייבת להיות פלילית בשתי המדינות, קיומן של ראיות לכאורה לביצוע הפשע והאפשרות למשפט הוגן, הוסרו על ידי מדינות אירופאיות רבות, ביחס לרשימה מוגדרת של עבירות, בהתאם לחקיקת "פקודת המעצר האירופאית".^[4] "פקודת המעצר האירופאית" נכנסה לתוקף בשמונה מדינות באיחוד האירופאי ביום 1 בינואר 2004. מצדדיה של החקיקה טוענים כי ההגבלות הרגילות על בקשות הסגרה אינן נחוצות כיוון שמדינות האיחוד האירופאי מחויבות על פי חוקותיהן, חוקיהן, והאמנה למתן משפט הוגן לכל חשוד. כמו כן כל מדינות האיחוד האירופאי חתומות על האמנה האירופית לזכויות אדם המגנה בין השאר על זכויות העומדים למשפט פלילי.

הסגרות לפדרציות של מדינות

לחלק ממדינות העולם מבנה של פדרציות, ארצות הברית היא דוגמה בולטת למבנה שלטוני כזה. מבנה זה עשוי לעורר בעיות מיוחדות בשאלות של הסגרה, כיוון שלמדינות זרות אין יחסים רשמיים עם היחידה התת-מדינות (אותה מדינה חברה בפדרציה שבה מבקשים להעמיד את האדם לדין). למדינות זרות קיים הסכם הסגרה עם השלטון הפדרלי. במצב דברים זה, עשוי השלטון הפדרלי לאשר למדינה זרה כי עונש מוות לא יוטל על האדם שהסגרתו מבוקשת, במידה ויורשע. אולם, יש הטוענים כי אישור פדרלי כזה אינו מחייב את בית המשפט של המדינה, כאשר יובא האדם לדין. מצד שני, אם המדינה החברה בפדרציה תחליט להוציא להורג את האדם שהוסגר, עשויה הפדרציה למצוא עצמה מפרה התחייבות מפורשת אותה נתנה למדינה זרה, בהתאם לאמנה החתומה ביניהן.

בעיות פחותות עשויות לצוץ ביחס להגדרות שונות למעשי עבירה. לדוגמה, בארצות הברית, חציית גבולה של מדינה היא תנאי להעמדתו של האדם לדין בבית משפט פדרלי (אחרת, על פשע דוגמת רצח, יועמד החשוד לדין בבית המשפט של אותה מדינה בה פשע, זולת אם הרצח בוצע בנסיבות מסוימות כגון, רצח פקיד פדרלי). אותו תנאי של חציית גבול מדינה, אינו קיים בחוקיהן של מדינות רבות בעולם, מסיבות מובנות. הסכמי הסגרה, או תכתובות דיפלומטיות מאוחרות יותר, כוללות לעיתים קרובות את האמירה כי אותו קריטריון (של חציית גבול מדינה בפדרציה) לא יילקח בחשבון כאשר המדינה ממנה מבקשים את ההסגרה בוחנת האם העבירה בה חשוד המועמד להסגרה מהווה מעשה עבירה אף במדינה ממנה יש להסגיר את החשוד.

מחלוקות

מתחים בינלאומיים

סירובה של מדינה להסגיר חשודים בפשע לידי מדינה אחרת עשוי להוביל למתח ביחסים שבין המדינות. לעיתים, המדינה שבקשתה סורבה תאשים את המדינה האחרת במניעים פוליטיים להחלטה. מצב דברים זה נעשה אף מסובך יותר כאשר המדינה ממנה מבקשים הסגרה היא מדינה דמוקרטית, שבה שלטון חוק. באופן מסורתי, במדינות כאלה, ההחלטה הסופית באשר לבקשות הסגרה מצויה בידי ראש המדינה (ראש ממשלה, נשיא, או תואר אחר). אולם, מדינות כאלה מתירות לאדם שאת הסגרתו מבקשים לפנות לסעדו של בית המשפט, יחד עם הזכות לפנות אף לערכאות ערעור. מצב דברים זה עשוי להאט במידה רבה את הליך ההסגרה. מצד שני, מצב זה עשוי להוביל למתח בלתי רצוי ביחסים בין המדינות, כאשר הציבור, הפוליטיקאים והעיתונאים במדינה המבקשת ידרשו מראשי המדינה להפעיל לחץ על ראשי המדינה המתבקשת להסגיר. בעוד שבמדינה המתבקשת, ראש המדינה הוא חסר סמכות להסגיר את האדם, בגלל עקרון הפרדת הרשויות. מצד שני, עיכובים מסוימים, או חוסר רצון של רשויות התביעה במדינה המתבקשת, לטעון בתוקף בפני בתי המשפט על הצורך להסגיר אדם, עשויים לנבוע מחוסר רצונם של ראשי המדינה להסגיר.

בגלל הבדלים בחוקים בין מדינות שונות, לא תמיד הסכמי ההסגרה קובעים אותם תנאים לצורך הסגרה. למשל, הסכם ההסגרה בין ממשלת ארצות הברית לבין ממשלת בריטניה^[5] קובע תנאים שונים לבקשות הסגרה, על פי החוקים בכל מדינה. תומכי ההסכם טוענים שהתנאים אמנם שונים, אך דומים, בעוד מתנגדי ההסכם טוענים לחוזר איזון^[6].

הסגרה וחטיפה

נושאים של משפט בינלאומי ביחס להסגרה עוררו מחלוקת במקרים שבהם מדינה חטפה והוציאה אדם מתוך השטח הריבוני של מדינה אחרת, מבלי שבקשה רשות לכך קודם למעשה, או מבלי שבקשה את הסגרתו בצינורות המקובלים. חטיפות כאלה הן בדרך כלל בגדר עבירה במדינות שבהן הן מבוצעות ועומדות בניגוד לחוקים האוסרים מפורשות על מעשי חטיפה. רבים רואים בחטיפות אף מעשה המנוגד לחוק הבינלאומי – באופן מפורש לאיסור על מעצר אקראי. מספר קטן של מדינות עשו שימוש בחטיפה כדי לעקוף את הצורך בבקשות הסגרה רשמיות. בשתי הזדמנויות מפורסמות עשתה זאת אף ממשלת ישראל: בשנת 1960 נחטף אדולף אייכמן מתוך שטח ארגנטינה והובא למשפט במדינת ישראל. בשנת 1986 נחטף מרדכי ואנונו מתוך שטח איטליה, ואף הוא הובא לישראל והועמד בה לדין.

הסכמי הסגרה בישראל

המסגרת החוקית להסגרת אדם הנמצא בגבולות מדינת ישראל אל מדינה זרה הותווה בחוק ההסגרה, תשי"ד-1954^[7] והתקנות שהותקנו מכוחו. החוק בישראל קובע את התנאים הבאים להסגרת אדם הנמצא בישראל, למדינה זרה:

קיים הסכם הסגרה בין המדינה המבקשת לבין מדינת ישראל.
העבירה בעבורה מבוקשת הסגרתו דינה מאסר שנה או יותר, אילו נעברה בישראל.
במידה ומדובר באזרח ישראל^[8]^[9]^[10]:
- בקשת ההסגרה באה לשם העמדתו לדין במדינה הזרה
- המדינה המבקשת התחייבה כי תחזירו לישראל לשם נשיאת עונשו, אם יוטל עליו עונש מאסר. (זוהי זכות שהמוסגר יכול לוותר עליה)

החוק קובע כי בנסיבות אלה לא יוסגר אדם ממדינת ישראל למדינה זרה:

המדינה הזרה מבקשת להעמידו לדין, או להענישו, על פשע פוליטי.
קיים חשד כי הבקשה מבוססת על שיקולים מפלים (על רקע דת, גזע, וכדומה)
העבירה בגינה מתבקשת ההסגרה בוצעה בתוקף תפקידו של האדם כחייל, או כאיש מערכת הביטחון.
האדם הועמד כבר לדין במדינת ישראל, על אותה עבירה, ונפסק דינו.
האדם הורשע במדינה אחרת על אותה עבירה ונשא את עונשו (חלקו או כולו) בישראל.
על פי חוקי מדינת ישראל, חלה התיישנות על העבירה בגינה מבוקשת ההסגרה.
הענות לבקשת ההסגרה עלולה לגרום לפגיעה באינטרס חיוני של מדינת ישראל.

החוק בישראל אף קובע הסדרים לדיון בבקשות הסגרה ובערעור האדם שהסגרתו מתבקשת, על החלטת שר המשפטים.^[11]

הליכי ההסגרה בישראל הם ארוכים יחסית ולא נדיר שהמועמד להסגרה יחכה מעל שנה מבקשת ההסגרה עד ההסגרה בפועל. למרות זאת, במקרים רבים המועמדים להסגרה מוחזקים במעצר עד ההסגרה בגלל החשש מהמלטות "הטבוע בהליכי הסגרה" כדברי השופטת דורית ביניש.^[12]